記者 | 肖恩

在剛剛過去的周日，弗洛伊德死后第13天，明尼阿波利斯市13名議員中有9人投票贊成解散當地警察部門。這一決定是不可逆的，市長也無法推翻。美國警察系統或迎來改革的轉折點。

“跪膝鎖喉”事件后的兩周內，抗議示威活動席卷全美，身負維穩任務的警察又一次被推到了民眾的對立面。

在紐約，警車隨意沖撞人群；在布法羅，75歲老人被推到在地，血流如注；警察強行摘下示威者口罩并向其噴胡椒噴霧……執法者暴力對待示威者的視頻在社交媒體上瘋傳，人們的怒火從白人警察肖文，燒到了整個美國警察系統。

抗議者的訴求也從抗議暴力執法，上升到了撤回警察部門資金，甚至撤銷警察部門。

從執法者到被指控枉法，美國警察系統的問題出在哪里？

“斷糧”改革

上周日的投票結束后，明尼阿波利斯市議會主席本德爾（Lisa Bender）表示，撤銷警察局不是一個暫時的解決方案，議員們作出這一決定，是因為他們知道現行警察系統已經無法運轉。

本德爾還透露，明尼阿波利斯市要探索新的治安維護模式，他們要傾聽非裔社區領袖的意見、把警察資金向社區政策傾斜。

為改革警察系統而解散整個警察部門，這在美國并非沒有先例。

8年前，在當時被稱為“全美最危險城市”的新澤西州卡姆登市，財政已無力承擔警察合同，增派巡邏人手。次年，警察局被撤銷，市政府與所屬縣政府簽訂合同，共享治安服務，重新創建起一支規模更大、并以巡邏為主的新治安隊伍，并對警察進行“沖突降級訓練”，配備隨身攝像儀。

效果顯著。這個有七萬多人口的小城市謀殺事件從2012年的67起減少至2019年的25起。據當地警察部門的統計，2014年至今該市有關警察暴力執法的投訴量減少了95%。

卡姆登市這樣的“輕量級”模板并不是抗議者們所期望的。更多示威者堅持，抽回警察部門的資金是解決暴力執法最直接的方式。

美國智庫城市研究所（Urban Institute）統計的數據顯示，過去40年里美國警察部門的支出翻了兩番。2017財年，各州和地方政府在警察系統的支出總額為1150億美元，占直接財政支出總額的4%，其中絕大多數（97%）用于工資和津貼等運營項目。從1977年以來，警察系統的支出占財政支出的比例維持在5%以下。

耶魯大學社會學學者麥克哈里斯（Philip McHarris）表示，大規模撤回警察資金就相當于收回了警察“公共管理者”的角色，終結刑事司法中的懲罰文化，在此前從未有過類似嘗試。

以廢除明尼阿波利斯警察部門為目標的“MPD150”組織提出，社區危機的第一響應者不應該是武裝的“陌生人”，更應該是各種社區成員，包括精神健康服務者、受害者代言人。他們認為，法律秩序應該通過為低收入群體提供教育、就業與精神健康服務來實現。

部分抗議者稱，他們尋求的并非徹底取消警察部門，或切斷所有資金來源，而是要對整個警察系統進行結構性改革，將更多資金用于住房和教育等需求更迫切的公共服務領域，并創建以社區為基礎的治安模式。

撤回資金的真正效果還有待觀察，但有事實證明，降低警察的存在感并不會助長犯罪行為。2014年末至2015年年初期間，紐約警察因兩名同僚遭黑人襲擊身亡罷工，停止對低級犯罪的執法，但那段時間紐約市內的犯罪活動不升反降。

在示威者的吶喊中，一些地區已著手改變，但遠沒有達到他們的預期。洛杉磯市長同意將該市2020至2021年警察部門預算減少1至1.5億美元，而洛杉磯年度預算總額為18.6億美元；紐約則擬將部分警察資金用于青少年發展和為有色人種社區提供社會服務。

與此同時，部分地方政府相繼出臺限制警察使用武力的政策。波特蘭、西雅圖、丹佛等市都宣布禁止警方使用催淚彈驅散人群；加利福尼亞州和明尼蘇達州則命令禁止一切鎖喉和掐脖行為。

歷史根源

在每天都上街參與示威的格里芬（Mike Griffin）看來，與美國的種族主義一樣，警察暴力執法同樣是系統性問題。

網站“警察暴力地圖”統計的數據顯示，僅2019年就有1099人死于暴力執法，平均每天有3人死在警察手里，其中24%為黑人。肖文和另一名在場的警陶·邵（Tou Thao）就曾多次因暴力執法被投訴，并參與警方槍擊事件。

在殖民地時代，北美地區并沒有正式的治安隊伍，只是一些兼職的私人力量。從1636年開始，波士頓和紐約等城鎮治安由志愿者執行，內容是勸誡賭博和嫖娼的人員。但隨著社區的壯大，這種形式越來越低效，無法持續。

1704年前后，在實行奴隸制的卡羅來納等南方殖民地，基本由白人擔任的治安力量的主要任務就是為了控制黑人奴隸，包括追捕逃跑的奴隸，以及鎮壓奴隸起義。在一定程度上，白人警察和黑人隔閡種子從那時就已種下。

而在1838年的北方殖民地，在商人的推動下，北美商業中心波士頓出現第一支有組織的全職治安隊伍，但主要任務是保護商人的人身、貨物等私產的安全。后來，精明的商人團體把治安隊的支出攤派到全體市民頭上，理由是“集體利益”。

19世紀后期，基本所有主要城市都創建起了警察隊伍。作為執法機器，警察隊伍里的腐敗亂象層出不窮。1920年代，胡佛政府開始推動警察系統改革，美國現代警察體系逐漸形成，但腐敗問題從未根治。

今天，美國已經形成了一個龐大的警察體系。截至2016年，全美共有70.1萬名全職警察。

在美國從事警察是一份收入不錯的工作。根據勞工部的最新數據，2019年美國警察平均工資為67600美元，比全國平均工資高1.5萬美元。經濟發達程度不同地區的警察收入存在明顯差距，收入最高的加州（105220美元）比排在末位的北卡羅來納州（47340美元）高出一倍不止。而肖文所在明州警察平均工資為71840美元，在納入統計的41個州中排名第14。

受教育水平是影響警察素質的因素之一。《警察季刊》（Police Quarterly）曾發布研究指出，接受大學教育的警察比沒有上過大學的警察訴諸武力的可能性要低，分別是56%和68%。目前美國警察的最低學歷要求是高中畢業，或取得同等級的普通教育發展證書（GED）。

紐約約翰杰刑事司法學院（John Jay College of Criminal Justice）還指出，大部分美國警察都有輕微犯罪記錄，這在一定程度上也助長了暴力執法現象。

而警察在入職前的專業訓練似乎并不足以彌補這些缺陷。美國有線電視新聞網（CNN）報道稱，在全美多地，要成為一名警察的訓練時間遠低于成為一名理發師。以工資最高的加州警察為例，他們只需要至少664小時的訓練就能上崗，但要拿到理發師執照，卻需要1600小時的訓練。

豁免“特權”

在警察暴力執法問題背后，法制土壤也扮演著重要的角色。

軍事化是美國警察系統的特點之一。1990年國會通過的《國防授權法案》中規定，軍方可以將剩余的武器裝備分配給地方，但僅限于禁毒。到了1997年，允許使用武器裝備的范疇擴展至反恐等所有執法領域。在1998年至2014年期間，警察部門收到的軍事設備價值從940萬美元增至7.768億美元，累計逾50億美元。

警察隊伍不斷擴大的同時，有法律為其“護體”。美國憲法（第二修正案）規定了公民的自衛權，后者能夠合法持有致命槍械，這在客觀上導致警察在工作時有很大的危險性，給予他們用武力自衛以正當的理由。

根據國會在1871年通過的《民權法》，公民有權對侵犯其憲法權利的警察提起訴訟。但在一百多年后，最高法院裁定，如果警察的行為沒有違反“明確規定”（clearly established）的權利，那么他們就能獲得有限豁免。換句話說，只要之前法院未有裁定警察違憲行為的先例，那么同行們的類似違憲行為仍然可免于訴訟。

這項有關“明確確立權利”的原則，并未在《民權法》或《美國法典》中體現，卻一直有效。去年一名喬治亞州警察在試圖射殺一只寵物狗時誤殺了一名10歲男孩，就因為受“有限豁免”原則保護而免于被起訴。

俄亥俄州鮑林格林州立大學教授斯汀森（Philip Stinson）記錄的數據，2005年至今，全美僅有110名執法人員因誤殺或謀殺罪名被起訴，像肖文一樣被指控二級謀殺更是罕見。上一次還是在2014年， 芝加哥的白人警察范戴克（Jason Van Dyke）因槍殺17歲黑人少年麥克唐納（Laquan McDonald）被控二級謀殺。但一直到4年后范戴克的罪名才被宣判成立。

此次“跪膝鎖喉”的白人警察肖文受到二級謀殺罪指控，指的是即便他不是有意殺害弗洛伊德，但攻擊行為是有意的。據斯坦福大學法學教授韋斯伯格（Robert Weisberg）介紹，在槍擊事件中，警方都會以預感受到威脅而自衛為由辯解。但在這次事件中肖文的行為持續了逾8分鐘，后期弗洛伊德已經失去意識。

弗洛伊德的家人和一些抗議者呼吁，要對肖文處以一級謀殺罪，但這需要證明肖文在行動是有預謀的。弗洛伊德和肖文曾長期在同一個夜店從事安保工作，但未知兩人是否彼此認識。

國會議員阿馬什（Justin Amash）稱，他將提交一份《中止有限豁免提案》，為受害者消除維權的障礙。眾議院議長佩洛西也表示，會與國會黑人黨團主席領導人共同拿出一份解決警察暴力執法和執法過程中的種族歧視問題的方案。

但美國政壇并未在在這個問題上達成一致。司法部長巴爾7日在接受CBS新聞采訪時表示，存在系統性種族主義的并非執法系統，而是整個美國歷史和社會制度。

這種分裂的認知或許將長期存在。正如《紐約時報》的一篇評論文章指出，在警察暴力結束之前，抗議是不會停止的。